论公共危机中政府形象面临的挑战及救济渠道
摘 要: 面对不断发生的公共危机,政府需要具备透明、责任和高效的形象。但因为现阶段国内政府 公关理念缺失、形象意识不足、与媒体交流不畅等缘由,紧急制约着政府形象的建构,所以要 使公共危机治理愈加顺利,需要通过设立专门的政府公关机构来处置公共危机,健全政府新闻 发布规范,打造政府与公众之间双向对等的交流模式,重视公务员的德性建设,提升公务员素 质,培育以公共利益为出发点的危机治理理念等来提高政府形象,提升政府解决危机的能力。
关 键 词:公共危机;政府形象;公共利益
Abstract: Facing the public crisis which occurs unceasingly, the government must have a tr ansparent, responsible and highly effective image. However, the favorable imagesof governments in China are seriously restricted to form because the government s at different levels lack the idea about public relation with insufficient imag e consciousness and impeded media communication at present. To control the publi c crisis smoothly, it is necessary to set up special governmental public relatio n departments to handle the public crisis, and perfect the news release system.The departments should bear responsibilities for the mutual communication betwee n governments and the public on equity basis and emphasize the morality advancem ent of public servants and the enhancement of their competence. In addition, the y should update the image of governments by confirming the idea about crisis con trol to which the public interests should be the only starting point so as to en hance the governmental capability of controlling public crisis.
Key words:public crisis; government image; public interests
政府在防范并解决社会危机方面处在重点地位,能否发挥主导用途是事关政府危机管理成败 的一个要紧原因。在风险社会里,政府的存活与进步非常大程度上取决于其抵抗风险、解决危 机的能力。因为危机本身同时也意味着危险和肯定的机会,假如现代政府可以当令抓住这一 机会,有效应付和解决危机,对政府好形象的塑造将具备关键的意义。只有诚实、透明与 负责任的政府才能领导、动员群众共渡难关。
1、 政府形象的内涵解释及其定位
在现代政治和经济范围内,某些组织或企业常常由于一些不太好的作为而招致被全盘否定, 致使其没办法与相应的目的公众进行交流和交流,乃至正面形象的完全崩溃。那样何为形象呢 ?依据公共关系学者的概念,形象就是一个组织的政策与行为在公众心目中留下的印象。因 为 它决定公众对一个组织的态度,决定公众对组织的政策和行为是不是理解、支持和认可,因而也 决定着组织的命。古今中外任何一个政府无不十分看重我们的形象建设,以使政府在行使 职权时更有公信力和效率,顺利地推行各种政策,达成政府管理的目的。所以政府形象是政 府以其方针、政策、目的管理与领导人、公务员的行为等要点用途于社会公众而形成的一 种综合认知的结果,即社会公众对政府组织印象的总和［1］。
21世纪是一个危机多发的世纪,政府怎么样处置危机与采取何种形象对待危机,关系到其在 国内外的形象。尤其是伴随电子政府治理方法的出现,政府形象将更多地展示在世人面前, 这就需要中国政府,对外塑导致为一个有权威的大国应有些形象;对内,在面对广大民众之 时,也要用事实说话,使民众相信将来的政府是一个实干的政府,一个值得信任的政府。那 么,公共危机中政府应该具备哪种形象呢?
1. 透明政府形象
透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性。尤其是在危机管理中,通过公开透明,不但 可以降低政府与服务对象之间的信息不对称,而且可以降低政府公职职员渎职的可能性。危 机中,透明政府形象主要体目前以下几个方面。一是有关危机控制的法律、政策要公开透明 。要使政府拟定的法律和政策准时为公众所知道,以便公众可以有效地参与政府的活动,表 达我们的愿望和需要,并对政府危机管理过程进行有效监督。二是行政主体的公开透明。这 样既能够便捷行政相对人顺利地找到与自己利益有关的主体,提升政府机关办事的效率,而 且又可以更好地达成社会的有序协调进步。三是行政程序的公开透明。依法拟定的行政程序 需要公开透明,才具备确定力、实行力和约束力。四是办事结果的公开透明。在行政机关具 有肯定的行政裁量自由权的状况下,公开办事结果,才能做到同人同事同结果,才能做到公 平与公正。
2. 责任政府形象
在公共管理软件中,政府是主体,它和其他公共机构直接或间接地一同行使社会公共权力, 当然也需要承担相应的责任。责任政府的本质特点表现为:在人民与政府的关系上,应达成 从政府权力本位向责任本位的转变,公民义务本位向权利本位的转变;在观念上,要从人民 为了政府而存在向政府为了人民而存在转变;在责任规范上,应当从强调公民责任向同时强 调公民责任与政府责任转变。为了更好地追究政府责任,第一,需要形成一种新的行政文化 。在一个权力本位紧急、官场潜规则风靡的文化环境中,责任政府的理念是没办法推行的。责 任政府需要建构在一个义务本位、责任本位、服务本位和规则本位的行政文化土壤中,使有 咎必辞、有责必究、有过必惩成为各级官员的惯例。第二,要打造完善政府责任体系,强化 政府的政治责任,打造和健全在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时罢免、引 咎离职或责令离职的政治责任规范。最后,打造一支专业化、高素质、负责任的国家公务员 队伍,对于政府责任的承担或有关键的用途。
3. 高效政府形象
效率是评价政府管理活动的一项要紧指标与衡量政府管理活动是不是奏效的要紧尺度。无效 率无效能的政府管理理念,不只服务不力,而且直接影响到公共利益的达成。高效政府的基 本价值取向至少包含两方面的意思:一方面从本钱方面来看,高效政府需要是一个低本钱的 政府,所以便宜政府是高效政府的势必选择;其次,从质的方面来看,高效政府不只 是一个讲究效率的政府,而且是一个追求高效能的政府。高效政府形象需要通过政府职能的 合理定位和政府能力的提高来达成。一方面需要政府致力于为法律和产权奠定基础,维持有 利于投资和经济进步的宽松环境,提供基本的公共服务和基础设施等基本职能。其次在 提高政府能力上,有赖于政府管理职员素质的提升。
2、 政府形象在公共危机治理中有哪些用途
政府形象是一种能力资源,对解决风险起着尤为重要有哪些用途。因此,政府要在日常培 植和塑造一种诚实、负责任、廉洁和高效的形象,在危机管理中有效发挥这笔无形资源的积 极用途。
第一,政府形象反映的政府信誉、威信是一种精神资源,能勉励公众一同应付危机。政府信 誉是社会公众对政府的一种好印象和评价,是政府服务于民、取信于民而树立好形象的 表现,是一种无形的政治资源。政府信誉的树立,可以促进政府的勤政建设,促进政府系统 改进作风。政府信誉能增强政府组织的内聚力与外张力,政府信誉反映了广大政府公务员共 同的价值观,势必对政府系统内的全部成员有一种强烈的感召力,勉励公众一同克服危机。
近些年来,公共危机事件频发,如日当地铁沙林事件、美国911恐怖袭击事件、韩国大邱地 铁纵火事件、SARS事件、禽流感时尚与2004年底的印度洋海啸、2008年的四川汶川大地震 … …,举目所及,各种公共危机事件层出不穷。作为现代政府需要承担起提供与公共利益有关的 公共商品和公共服务的职能。除此之外,政府拥有着很多最具备配置性的公共资源,这就致使它 在整个公共危机管理中起着主力军的核心用途。公民也期望政府提供解决公共危机的服务以 保障社会公众的安全。而公共危机的治理则取决于政府飞速、准时、有效地对公共危机事件 的处置,取决于政府的好形象。
第二,政府形象决定的政府影响力、凝聚力和号召力是一种能力资源,能动员公众一同应付 危机。政府形象是构成政府影响力的基本要点之一,政府影响力体现着政府与公众之间双向 互动的心理关系,它是决定政府政策能否为公众所同意或在多大程度上被同意的一项要紧因 素,并直接影响着公众对政府政策产生的心理、行为或行为倾向。政府凝聚力可使公众与政 府 情感容易交流,关系容易协调,问题容易得到解决,为国家和社会的进步创造好的社会环境 ,是构成政府权威合法性的基础。政府号召力,即政府号召全国人民同心同德、同舟共济、 战胜困难、夺取胜利的能力。因此,政府形象是政府在推行政策、达成既定目的可资借助的 能力资源,当公共危机发生时,它能动员公众一同应付公共危机。
第三,政府形象有益于政府公信力的打造。科尔曼指出:当权威结构处于不稳定状况时,当通 常稳定的出售机制或信赖呈现不稳定状况时,信赖出售行为便可能出现［2］。在公共 危机中假如大家对政府处于一种不信赖状况,政府公信力就会瓦解。那样,流言、谣言,甚至 迷信活动就会趁机泛滥,从而给社会导致更大的混乱和风险。假如政府拥有好的形象,就有 了公信力,公众就会信赖和支持政府。因此政府在危机发生前就需要与公民维持好的关系 ,累积形象资产,预防危机爆发时突发的信赖崩溃。吴宜蓁从民意与危机方面来对此说明: “所谓‘民意的后盾’,常常是由于某些组织平常具备好形象,民众对 其有肯定的信赖与一定,因此在危机事件发生时,民众大概展示支持、谅解甚至同情的情 况。”［3］所以具备公信力的政府,其方针、政策不但能得到国内公众的支持与帮助 ,而且在国际上也能树立好的权威,取得其他国家的理解和支持,反之,一个不重视自己好 形象建构的政府,势必致使公信力的降低乃至崩溃。
政府具备好的形象,其公务员也会重视我们的形象,为了维护政府形象愈加努力工作,尊 重公众,平等待人,擅长爱惜和保护人民的利益,甚至不惜牺牲个人利益。这不只能提升政 府工作的效率,而且在公众心目中也会留下愈加完美的印象。如此在公共危机状况下,公众 就会广泛参与危机的处置,主动捐款捐物,缓解社会对政府的重压,这也是特殊状况下政府 提高其凝聚力的体现。
第四,好的政府形象有益于整个社会道德水准的提升。“没任何一种组织形象会像不好的 的政府机关形象那样大面积地紧急污染社会。由于政府机关负责公共事业管理,处于广大群 众的视线之中。”［4］在危机情境中,社会原有些正常秩序都处于失去控制状况之下,如 果政 府形象不佳,则会加快社会道德的滑坡,导致社会秩序的进一步失去控制。比如在SARS爆发初期, 由 于政府没准时公布信息,树立透明政府形象,谣言、小道消息满天飞,立即引起了社会更大 的恐慌和不安,甚至出现盲目的抢购行为。再如2007—2008年度“华南虎照片事件”,对陕 西省政府、林业厅、镇坪县政府的形象都导致了严重干扰,这一事件教训极其深刻。所以, 公务员在其整个职业生涯中都参与了“道德过程”。这类道德过程是包含例行的道德工作和 计划的“道德工程”。道德工作就是在平时工作中做正确的事,诸如说实话、公平对待别人 。只有打造在高尚品德基础上的才华、才干,才能造福于人民,也才能受 到公众的崇尚和尊敬,吸引公众,从而在整个社会形成好的道德风尚,如此在公共危机 出现时,就会对整个社会的混乱起到肯定的扭转用途。 3、 公共危机对政府形象建设的挑战
1. 社会公众期待政府形象的理想性
因为政府在防范并解决社会危机方面处在重点地位,发挥主导用途,公共危机发生时,社会 公众对政府的期待是理想的。公众所期待的政府形象主要有以下几个方面。
诚信形象。政府是社会最具公信力的组织,它对社会诚信系统建设具备根本的引导与 示范用途。树立诚信的政府形象,第一要使政务公开,才能使政府提升信息的透明度;才能 使政府在管理公共事务过程中维持中立和公正,维护公平角逐的秩序,并以此来打造一种“ 诚信为荣,失信为耻,无信为忧”的社会环境。
服务形象。伴随市场经济的越来越打造和健全,伴随国际角逐日益激烈,改革政府管理 方法,构建服务型政府已成为达成行政现代化的势必选择。服务型政府借用市场、社会的力 量管理国家,既节省了政府开支,又使政府真正达成由“划桨人”向“掌舵人”的转变,实 现从部门利益向公共利益的转变。谋求公共利益的最大化是政府行为的出发点和归宿。同时 ,要彻底根除官本位思想,树立以民为本的意识,淡化为官思想,强化职业意识,做人民公 仆。
责任形象。政府将老百姓的利益置于非常重要的地方,真正从公共利益出发,擅长倾听 民众的呼声,知道百姓的疾苦,准时解决公众的实质问题,最大限度地满足他们对政府的信 任感,增强政府的责任心,从而有效推进政府工作,真正树立起“革新、务实、廉洁、高效 ”的新形象。
2. 危机处置结果的不确定性
危机既可能是衰亡的开始,也会是走向新阶段兴盛的契机。获得哪种结果,既取决于危机 环境的重压情况,更取决于危机管理主体的情况和能力,后者起着决定性用途。
任何组织在历程危机状况的过程中,都可能面临着三种完全不同的结局:一是组织没办法承受危机 的沉重打击,组织在危机中全方位崩溃,不复存在;二是组织在危机中虽然存活下来,但由 于没准时采取适合、有效的危机处置对策,特别是没准时想方法得到公众的理解和支持 ,在危机后,组织形象紧急受损,极度损毁了它在社会中原有些威信和地位;三是在危机中 ,组织不只经受了危机带来的各种重压,而且因为它采取了积极、有效的危机管理手段和危 机问题解决对策,使组织进一步巩固了社会地位和角逐优势,在公众心目中的形象也大 幅度提高。
国内目前政府形象总体好,但也存在一些问题。大家应以处置公共危机为契机,推进政府 形象建设,健全原有些政府形象,塑造愈加好的政府形象。
4、 公共危机中政府形象
救济路径
针对公共危机情境中影响政府形象建构的原因,需要采取相应的手段,以提升政府在公众心 目中的威信,使公共危机准时、迅速地得以处置和解决。
1. 成立专门的政府公共关系危机处置机构
在公共危机状况下,假如没专门的公共危机处置机构,公共危机的处置就会看上去比较盲目 和混乱,效率不高。政府成立专门的公共关系危机处置中心的任务就是为内部和外部公众 提供信息,为媒体提供新闻信息,打造信息咨询部回答问讯和控制谣言的传播［5］。 除此 以外,政府公共关系危机处置中心可以提供有关危机状况下公众社会心理和需要的有关信息, 政府的决策及拟定的方针政策,需要充分考虑社会公众的心理适应和承受能力。假如不知道 公众的心理情况或者忽略了公众的心理承受能力,政府决策就大概没办法贯彻落实,有时可 能会引起公众的误会和反感,使政府形象遭到非必须的损伤。而通过专门的政府公共关系危 机处置中心,可与时知道政府工作对象的需要和现实需要。目前,国内的政府公共关系危 机处置机构可以由各级政府内的信访部门、政府办公室与新闻和预警部门联合组成,如此 便于对问题的协调。
2. 打造和健全政府软文投稿规范
公共危机的特征决定政府软文投稿需要准时、客观、准确、稳定、有序。但应该准确准时 发布的信息却受以下状况的制约:公共危机的报道,一旦见报,影响安定;事件缘由没弄清 楚之前不可以报道;为“安定民心”,报道时有意放大或缩小。所有这所有都与政府软文投稿 的非规范化密切有关。“规范促进着可预见性,并预防着混乱和任意的行为。规范协调大家 的各种行动,打造起信赖,并能降低大家在常识搜寻上的消耗。”［6］
健全的软文投稿规范不只对政府形象建设而且对于满足公众对信息的需要都具备关键的用途 。第一,应根据分级负责的原则,有关政府的新闻发言人要参与突发事件的处置。在处置过 程中,从新闻专业角度提出建议和建议。第二,在政府突发事件处置预案中,应有明确的媒 体应付运作步骤。步骤应包含以下要点:突发事件发生的第一时间,应公告新闻运作部门; 明确那种情况下进行发布,媒体交流的目的是什么;由哪个发布,发布口径由哪个提供,由哪个审批;发布形式;第一要保证的主流媒体是什么等等。因为 媒体传播最可怕的不是记者抢发新闻,而是记者抢发的新闻不是由政府发布的新闻。哪个第一 时间发布新闻,哪个就在公共危机的处置中占据了主导地位,那样就能预防失实报道对政府 形象的歪曲。
3. 打造政府与公众之间双向对等的交流模式
组织和公众之间的交流划分为四种模式:新闻宣传模式、公关信息模式、双向不对等模式和 双向对等模式。新闻宣传模式是单向且不对等的交流模式,组织不主动知道和探询公众的 建议,传递信息以宣传为目的。公关信息模式虽然也是单向交流方法,但交流的目的是在 客观地传递信息,告知公众,而非控制或说服公众的行为,所以本质上偏向对等的立场。双 向不对等模式是为了让公众根据组织或采取组织所期望的行为,组织深入知道公众的建议或 态度,以作为拟定说服方案的依据。而双向对等模式主要运用科学办法深入知道公众和公众 的需要,以此作为交流决策的参考依据,以达到增进双方的认知和合作的目的。在这种双向 对等的交流模式之下,一方面,政府本着公开透明的原则向社会公众公开公共危机方面的信 息,并作出相应的讲解,提升公众对公共危机的认识能力,消除公众的各种恐慌和误解;另 一方面要高度看重舆论和民意,通过各种途径广征民意,并将它作为决策和行政的依据。所 以在双向对等交流模式之下,政府不再是高高在上的统治者,而是打造一种在平等基础之上的 合作互动关系,如此,不但能加大政府与公众间的交流互动,获得公众的信赖和支持,而且对 政府好形象的打造具备关键的用途。
4. 培育以公共利益为出发点的危机治理理念
公务员要意识到自己第一是公民中的成员,我们的命沉浮将取决于公共利益与在公共行 政活动中得以达成的公平。从古到今,任何国家的政府及其公务职员都要把公共利益当做 自己立身做事的出发点,尤其是在危机状况下,更应该这样。公共利益可以通过鼓励公众对 政策拟定和管理决策进行广泛参与来体现,这种参与可以通过四种机制来达成:一是对政府 服务不佳或规范运作不当的申诉权;二是通过增强职员独立决策和影响组织政策方向的能力 来达成;三是公共政策拟定应该让有政策影响力的公众参与其中;四是有赖于公民本身可以 参与政策选择及提供服务的过程。所以在公民与政府公务员一同管理之下,公务员在处置与 公共利益相冲突的事件时,第一要具备公众利益和公共利益至上的思想理念。假如只从政府 部门的利益出发考虑问题,丧失公共利益,只能使公共危机导致的影响愈加坏,愈加大 。
总之,虽然现代社会公共危机事件不可能完全防止,但通过在平常与危机情境之下政 府强化公共关系,打造各种危机交流与交流机制,提升公务员的素质,时刻把公共利益放在 第一,公共危机事件导致的害处必然会得到有效地抑制。
参考文献:
［1］诸云茂. 公共关系与现代政府［M］. 上海:上海大学出版社, 2002:13 9.
［2］詹姆斯科尔曼. 社会理论结构:上［M］. 北京:社会科学文献出版社 , 1999:231|233.
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［4］曹随,陆奇. 政府机关形象设计与形象管理［M］. 北京:经济管理出版 社, 2002:15.
［5］杰里A.亨德里克斯. 公共关系案例［M］. 北京:机械工业出版社, 2 003:238.
［6］柯武刚,史漫飞. 规范经济学［M］. 北京:商务印书馆, 2002:113.
